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省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国中小企业促进法》《湖南省实施〈中华人民共和国中小企业促进法〉 办法》实施情况的报告

　　省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国中小企业促进法》《湖南省实施〈中华人民共和国中小企业促进法〉办法》实施情况的报告

　　——2024年5月28日在省十四届人大常委会第十次会议上

　　省人大常委会副主任 张剑飞

　　湖南省人民代表大会常务委员会：

　　习近平总书记指出，中小企业联系千家万户，是推动创新、促进就业、改善民生的重要力量。为贯彻落实党中央重大决策部署和习近平总书记重要指示精神，推动法律法规有效实施，按照“法治护航高质量发展三年行动”的总体安排，省人大常委会开展了《中小企业促进法》《湖南省实施〈中小企业促进法〉办法》（以下简称“一法一办法”）执法检查，现将有关情况报告如下。

　　一、注重创新，执法检查组织工作有力有序有效

　　省人大常委会高度重视，8名常委会主任会议和党组成员分别带队、8个专门委员会分头组织实施，听取了“一府两院”及有关部门、中央驻湘单位情况汇报，4月至5月进行了实地检查，共形成了1份综合报告、8份小组报告、5份专题报告、2份第三方问卷评价报告。全省人大系统三级联动全覆盖开展检查。主要有5个方面显著特点：

　　一是突出政治引领，紧扣法律规定。坚持对标对表，确保执法检查全面贯彻落实习近平总书记关于促进中小企业发展的重要指示精神，与党中央决策部署、省委工作要求同向合拍、同频共振。注重“依法依规、实事求是、力求实效”开展检查，重点对照“法”的30个条款、“办法”的29个条款逐一检视剖析。

　　二是突出灵活高效，创新检查方法。坚持明查与暗访有机结合、专项检查与随机抽查同步推进、全面检查与专题评估相辅相成，编发“查什么、怎么查”提示清单，组织法律法规闭卷抽样测试，随机检查市县部门单位111家、走访企业96家，对拖欠中小企业账款问题进行专项抽查，并委托省高院等5家单位对重点问题进行专题评估。

　　三是突出发扬民主，整合各方力量。共有35名省人大常委会和专门委员会组成人员、1759名国省市县四级人大代表参加检查。执法检查组深入91家企业实地调研，与140名企业负责人、省市人大代表面对面座谈。共有10942名企业负责人、9388名人大代表自愿参与问卷调查和人大代表评价。

　　四是突出问题导向，彰显监督刚性。到机关部门检查和到企业调研均采取“四不两直”方式，随机邀请企业负责人参加座谈。聚焦财税支持、金融服务、营商环境和权益保护等重点深挖细查，形成问题清单。

　　五是突出以查促改，推动整改落实。坚持边查边纠、立查立改，对检查发现的问题原汁原味反馈并提出核实、整改要求，对企业反映的部分可立行立改的具体问题进行现场交办并跟踪处理情况。

　　二、共促共为，法律得到较好实施且初显成效

　　全省各级积极推动“一法一办法”实施，法治护航中小企业发展各项工作成效明显。2023年，全省中小企业增加值20131亿元，占GDP比重达40.3%。

　　（一）加强学法普法，依法推动中小企业发展的共识得以凝聚。各级通过各类媒体，采取会议培训、组织讲座、举办知识竞赛等形式，依托“一起益企”、中小企业服务月等活动普法。省和各市州健全促进工作协调机制，及时研究重大问题。

　　（二）加强政策供给，支持中小企业发展的力度持续加大。政府有关部门强化政策引导，推动更多资源要素向中小企业集聚。省级出台了进一步激发中小企业发展活力的若干措施、为“专精特新”中小企业办实事清单、政府采购促进中小企业发展的措施、支持企业科技创新若干政策措施、促进跨境电商高质量发展的若干措施等。

　　（三）加强财税支持，助力中小企业发展的效能不断增强。2018-2023年共争取国家资金近10亿元、安排省级专项资金7.72亿元。省级政府引导基金的增量投入今年拟提升到170亿元。2021-2023年中小企业累计新增减税缴费1185.61亿元、占比超50%。2023年授予中小微企业政府采购合同额占比80.5%。2018年以来共兑现企业研发奖补资金45.7亿元。

　　（四）加强金融服务，促进中小企业发展的支撑更加有力。开展“百行联万企”“一链一策一批”等融资促进活动，发布6批8118家产融合作“白名单”，建设“湘企融”“湘信贷”“惠湘融”等支持中小微企业融资。2023年末，全省中小微企业贷款余额3.1万亿元、增长14.9%。健全政府性融资担保体系，我省银担“总对总”批量担保新增业务规模连续三年排名全国第一。

　　（五）加强赋能增效，服务中小企业发展的平台有效构建。全省各级中小企业公共服务平台建设不断加强，公益性服务和增值性服务持续拓展。实施“破零倍增”举措，推进“智赋万企”行动，全省培育国家级专精特新“小巨人”企业496家、国家级单项冠军48个。深化“一件事一次办”政务服务改革，建设开通“湘易办”，企业开办综合网办率达90.3%。实施“芙蓉计划”和“三尖”创新人才工程，引进人才适当向中小企业倾斜。

　　（六）加强权益保护，护航中小企业发展的环境日渐改善。加大对中小企业及其出资人财产权、经营自主权等合法权益保护、政府拖欠企业账款诉讼案件审理执行力度。持续开展优化营商环境专项行动，常态化开展“三送三解三优”活动。建立了全省统一的“双随机、一公开”监管工作平台。

　　三、正视差距，法律实施中存在的突出问题不容忽视

　　（一）基础工作还不扎实，法律落实落地有差距。法律宣传普及不够深入。普法宣传与新媒体新平台融合不够，在把法言法语转化为群言群语、让“一法一办法”成为中小企业认可的法方面还有差距。检查时，一些主管业务部门的同志对法律规定也不熟悉，部分地区汇报情况对照具体法条聚焦不够。企业负责人问卷调查中，27.95%的表示不知道有此法律或不了解具体内容。法律责任落实不够有力。有的政府部门依法促进中小企业发展的责任感不强，对法定职责不清楚，对依法保障和促进中小企业健康发展思路不新、办法不多，紧盯企业实际帮助解决问题不力。配套政策机制不够完善。落实法律具体要求还缺乏针对性和精准度。比如，在落实“法”第五条、“办法”第二条上，促进工作协调机制运行不畅，工信部门“单打独斗”多、各相关部门“联合作战”少，部门间信息、服务资源互通共享不充分，特别是对非工业行业、规下企业的服务指导缺乏有效统筹；在落实“法”第六条、“办法”第三条上，多地中小企业统计调查和监测分析制度不健全，部分省直单位对全省中小企业数量、质量底数不清。

　　（二）惠企措施还不精准，财税支持效益有待提高。专项资金安排和管理问题突出。“法”第八条、第九条和“办法”第五条对中小企业发展专项资金的安排和使用作了明确规定，但大部分市州没有把支持中小企业发展的相关资金明确作为“专项”或被“统筹使用”，绝大多数县（市、区）没有设置专项资金；资金使用效益低，多是“撒胡椒粉”式地对企业、项目直奖直补，对中小企业公共服务体系、融资服务体系建设支持力度不够；资金管理不规范，支出结构固化导致有的企业和服务机构屡次获得专项支持。审计发现，存在报大建小、虚假申报、重复安排、资金拨付不及时等问题；问卷调查显示，有376人反映找关系打招呼或者通过中介才能争取到专项资金，有569人反映申报成功后不能及时足额下达。减税降费和奖补政策落实有差距。“法”第十一条、第十二条和“办法”第七条、第十九条规定政府及有关部门应当指导帮助中小企业减轻税费负担、建立财政奖补机制，但县一级对减税降费政策宣传推介还有死角，一些企业不能及时了解和享受优惠政策；有的地方执行政策打折扣，申请和审批程序繁琐，企业没有真正“免申即享”“应享尽享”“直达快享”。问卷调查显示，企业因不知道政策错过申报时间而没享受到的达12.1%。财政资金奖补和扶持初创期、成长期企业力度不够，奖补资金不兑现、被截留挪用的情况仍然存在。中小企业降本增效缺乏体系助力。企业在用地、用工、用能、物流等方面的综合运营成本较高。比如，用地方面，我省土地出让亩均价格高于中部平均水平；用能方面，各地普遍反映工商业电价偏高、气价区域不均衡；物流方面，中小企业主要依赖公路运输，运输结构不合理，仓储和管理费用均高于全国平均水平。

　　（三）融资促进效果还不明显，中小企业融资难题仍未有效化解。融资难、融资贵是制约中小企业发展的老难题，问卷调查反映融资成本过高的2079人、贷款难的1969人、抵押担保条件苛刻的1322人、审批时间过长的1483人。政府和金融机构会商机制作用发挥不充分。“法”第十五条、“办法”第八条对落实国家支持小微企业融资政策作出规定，政府和金融监管机构协调机制还不能充分发挥作用，在合理提高小微企业不良贷款容忍度、督促商业银行落实小微企业贷款尽职免责办法等方面还有不小差距。“办法”第九条规定做好综合性融资服务，但省市级融资信用服务平台对中小企业信用信息归集共享不够，金融机构难以为中小企业“精准画像”，影响融资可得性和便利度。“信易贷”“湘企融”等覆盖面不广、精准度不高，无法满足差异化融资需求。“办法”第十条规定建立中小企业产融合作白名单机制，市县两级大多没有建立或没有实质化运转。金融产品服务供给还需加强。落实“法”第十七条和“办法”第十一条、第十三条关于创新金融产业、加强金融服务的规定不严格，有的银行机构主动服务中小企业不够，普惠金融服务产品同质化，中长期贷款产品严重不足。座谈中，有个别企业反映疫情期间银行有停贷、抽贷、断贷情况，还有的反映被有关国家列入实体清单后银行要求提前还贷。问卷调查中，有620人反映贷款时银行要求存贷挂钩、以贷转存、搭售理财产品。金融支持中小企业科技创新手段不多，“种子期、初创期”企业很难获得风险资本。融资担保体系还不健全。落实“法”第二十一条、“办法”第十四条关于为中小微企业提供融资担保的规定不到位，政策性信用担保体系不完善，有的银行要求企业以资产或股权作为质押物进行反担保，背离了信用担保初衷；政府性融资担保机构作用发挥有限，全省80%以上的融资担保公司注册资本在10亿元以下，担保放大倍数不足；个别融资担保公司向小微企业转嫁保证金，增加企业融资成本；融资担保服务科技创新差距较大，我省还没有专业科技担保公司。

　　（四）政务服务效能还不够高，营商环境仍需加力改善。市场准入存在隐形壁垒。招投标领域还存在条件设置不合理、评标方法选择不科学等问题，小微企业中标难度越来越大，“大企业中标，小企业分包干活”的现象比较普遍。政务服务改革有待深化。落实“办法”第三十三条规定不到位，各部门之间协同共享机制不畅，企业“一件事一次办”没有完全落地，问卷调查有1341人反映不能“一次办”；园区的区域多评合一制度没有完全落实。公共服务有效供给不足。“法”第七章共7条对服务措施作了规定，但我省中小企业公共服务体系建设还不完善，高端服务专业机构数量少，实体窗口平台覆盖率不高。中小企业急需的融资服务、市场开拓、数字化转型等服务产品较为缺乏。跨部门政策信息互联网发布平台整合不够，企业获得信息碎片化。创业创新环境亟待改善。对照“法”第二十八条、“办法”第十六条等规定，在落实创业人员及小微企业申请创业担保贷款等方面管用措施不多、支持力度不大；孵化基地、众创空间等作用发挥不充分，各类服务资源有效整合、协同促进创业创新有待加强。对照“办法”第十九条、第二十一条等规定，支持和引导中小企业数字化转型力度不够大，中小企业数字化水平有待增强，我省工业企业关键工序数控化率为57.2%、低于全国5个百分点。对照“法”第四十一条、第四十二条和“办法”第二十六条的规定，支持企业“走出去”的政策还不够完善，政府为中小企业产品和服务出口提供的指导和帮助，远不能满足企业实际需求。“用工难”“引进人才难”问题突出。对照“法”第三十七条和“办法”第二十二条、第二十三条、第二十四条等规定，以创新价值、能力、贡献为导向的人才评价体系有待进一步完善，人才服务政策还需更加精细精准；促进产教融合、开展“订单式”为中小企业定向培养技能人才实施面比较小，园区、政府部门发挥作用有限；有的地方为完成任务而组织职业技能培训，与企业生产经营需要不相适应。

　　（五）权益保护力度还不够大，中小企业发展压力加重。拖欠中小企业账款问题依然突出。“法”第五十三条明确规定国家机关、事业单位和大型企业不得违约拖欠中小企业账款，但各级政府对中小企业账款拖欠的情况底数不清，掌握的拖欠线索与实际情况相差较大。企业负责人问卷调查中，反映本地机关事业单位、本省外市机关事业单位、央企、本省大型国企、本省大型民企拖欠账款的分别为896人、440人、436人、507人、478人；反映拖欠占应付账款总额50%以上、拖欠账款时间超过2年的分别为415人、532人。人大代表评价中，对政府机关、事业单位、大型企业履行清欠职责不满意的分别达242人、195人、195人。涉企陈年纠纷未能有效化解。有的地方政府“新官不理旧账”，陈年旧账纠纷久拖不决，企业合法权益得不到保障。涉企审判执行质效有待进一步提高。对照“法”第五十条、“办法”第三十条等规定，中小企业在知识产权保护、劳动用工、工伤赔付等方面的纠纷日益增多，但多元化解纠纷机制仍未完善，大量案件未经非诉讼调解直接进入诉讼程序；一些中小企业对以刑事手段插手经济纠纷，违法查封、扣押、冻结企业财产以及长期立而不侦、侦而不结、刑事诉讼“挂案”等问题反映比较强烈。涉企收费不规范。落实“法”第五十二条、第五十四条、第五十五条等规定不严肃，个别地方对涉企行政事业性收费目录清单公开不及时；一些政府部门办理行政审批时，要求企业委托中介机构开展各类技术审查、论证、评估、检验检测、鉴证鉴定等，而中介服务项目多、收费高、标准不统一。行政执法监管还需持续优化。落实“法”第五十六条规定有差距，执法部门对企业开展各类检查的统筹性、包容性不够，企业对同一部门多层频繁检查、不同部门多头重复检查、罚款自由裁量权大、只检查不指导不服务，特别是消防、环保等部门检查项目多、频次高、处罚重等问题反映比较强烈。企业负责人问卷调查中，20.59%的反映各种检查过多，7.1%的反映监督检查只处罚、不指导不帮助解决实际问题，391人反映政府部门存在乱收费、乱罚款、乱摊派问题。

　　四、对标对表，以法治力量有效促进中小企业健康发展

　　（一）进一步深化学法用法，树立依法推动促进工作鲜明导向。落实“法”第五条、“办法”第二条，健全普法责任制，开展常态化法律宣讲和精准推送，在各级涉企服务政府部门特别是中小企业服务窗口单位开展常态化学法活动。落实“法”第四十九条、“办法”第二十八条，充分发挥行业组织和公共服务平台功能，推动学法用法进企业。

　　（二）进一步完善促进机制，保证法规政策实施精准高效。按照“法”第五条、“办法”第二条规定，建立部门履行法定职责清单，加强涉企规范性文件、涉企政策合法性审查。按照“法”第十一条、第十二条和“办法”第七条、第三十一条、第三十二条规定，完善惠企政策直达快享、免申即享和“政策找人”机制；健全涉企政策出台前征求企业意见制度和实施效果评估机制，优化政企沟通机制、畅通交流渠道。按照“法”第八条、第九条、第十条和“办法”第五条、第六条规定，落实专项资金并重点支持中小企业公共服务体系、融资服务体系建设，创新中小企业专项资金向政府投资基金转化机制。鼓励政府引导社会资本设立针对高新技术企业的风险投资基金。

　　（三）进一步推进金融创新，积极破解中小企业融资难题。对照“法”第十五条、“办法”第八条规定，完善银行小微企业贷款内部激励、尽职免责和容错纠错机制，提高银行业绩考核同支持中小企业发展挂钩的比重、对中小企业不良贷款容忍度。对照“法”第二十一条和“办法”第九条、第十四条规定，加快征信平台和融资综合信用服务平台建设应用；加强政府性融资担保体系建设，适度降低担保收费，提高担保能力。对照“法”第十七条和“办法”第十一条、第十三条规定，创新中小企业金融服务和普惠性金融产品，探索存货、应收账款、知识产权等动产和权利质押融资方式；全面推行科技型企业知识价值信用贷款风险补偿改革。

　　（四）进一步强化体系支撑，提高中小企业发展质量。落实“法”第七条、“办法”第四条，健全中小企业信用体系，规范轻微行政处罚信用公开办法，健全信用修复机制。落实“法”第二十八条、第三十六条、第三十九条和“办法”第十六条、第十九条、第二十一条、第二十五条，建强创业创新体系，建好用好各类创业创新特色载体，落实落细创业担保贷款、稳岗扩岗专项贷款等政策；抓实“智赋万企”、科技成果转化、中试基地建设等工作，推动产业链上中下游、大中小企业融通创新。落实“法”第二十九条和“办法”第十六条、第十七条、第二十六条，优化要素供给体系，加大用地、用能等方面问题解决力度，大力推进全省公转铁、公转水工作。落实“法”第三十七条、第四十七条和“办法”第二十二条、第二十三条、第二十四条，完善人才支撑体系，构建匹配“全球研发中心城市”的人才生态，建立依托长沙、覆盖全省的人才服务机制，加强企业家队伍建设。

　　（五）进一步优化营商环境，维护中小企业合法权益。按照“法”第三十八条、“办法”第三十一条规定，出台落实市场准入负面清单和公平竞争审查制度的指导性监管措施。按照“法”第四十四条、第四十五条和“办法”第二十八条、第三十三条规定，加强中小企业公共服务体系建设，深化“一件事一次办”政务服务改革，完善区域多评合一、联合评估制度。按照“法”第五十条、第六十条和“办法”第三十条、第三十五条规定，强化涉企诉源治理，深化中小企业破产重整府院联动机制，全面规范涉企强制措施适用。落实“法”第五十三条，完善拖欠中小企业账款常态化预防、清理和监督评价机制，强化清欠专班与“两院”、相关监管部门的密切协作，在全省开展一次政府拖欠企业账款清底行动；加强政府诚信建设，定期开展惠企政策落实和政府承诺事项兑现情况检查。落实“法”第五十六条，统筹各类涉企行政执法检查，推进各部门间监管执法结果共享、互认，落实首违免罚、轻微免罚等制度；规范涉中小企业第三方评估服务机构市场行为。

　　（六）进一步加强人大监督，推动法治护企落到实处。落实“办法”第三十四条，各级政府严格执行向同级人大常委会定期报告促进中小企业发展情况的规定。针对执法检查发现的问题，各级人大常委会开展清单式交办并形成工作闭环机制，加强对重点问题跟踪监督。适时启动中小企业促进“办法”修法工作。运用好执法检查成果，切实将执法检查、跟踪督查、加强整改的过程转化为法治护企的实效。