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完善备案审查制度 助推国家法治统一——《西藏自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》修订窥见

　　国家法制统一是实现法治统一的前提和基础，而备案审查制度就是确保国家法制统一的一项重要监督举措。党的二十大报告提出，“加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系”“完善和加强备案审查制度”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》再次强调，“健全保证宪法全面实施制度体系”“完善合宪性审查、备案审查制度”。为全面贯彻落实新时代新征程党和国家对备案审查工作提出的新任务新要求，西藏自治区第十二届人民代表大会常务委员会第十三次会议于2024年11月28日修订通过了《西藏自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（以下简称条例），自2025年1月1日起施行。

　　西藏自治区各级人民代表大会常务委员会对规范性文件的备案审查，适用该条例。规范性文件，是指各级人民代表大会、县级以上人民代表大会常务委员会、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院等制定机关依照法定权限和程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具有普遍约束力，可以反复适用的文件。条例的修订，进一步健全和完善了我区规范性文件备案审查工作制度体系，对于坚持党的全面领导，推进国家治理能力和治理体系现代化，保障公民法人合法权益，维护国家法治统一，具有重大意义。

　　一是备案审查工作的指导思想和工作原则更加完善

　　条例在坚持原有“有件必备、有备必审、有错必纠”等原则的基础上进一步明确“应当坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻习近平法治思想，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”“保证党中央决策部署贯彻落实，保障宪法和法律实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家法制统一。”同时充分发挥人民代表大会制度优势，要求备案审查工作“应当贯彻全过程人民民主理念，广泛听取制定机关、其他国家机关、社会组织、企业事业单位、利益相关方、基层立法联系点和公民的意见，保障人民群众对规范性文件制定和备案审查工作的知情权、参与权、表达权、监督权。”“备案审查工作应当与代表工作相结合，邀请代表参与调研，认真办理代表议案、建议，回应代表关切。”

　　二是备案审查工作的主体和机制更加健全

　　条例结合自治区实际，对备案审查工作机构作了进一步明确，“县级以上人民代表大会常务委员会法制工作委员会或者负责法制工作的机构、自治区人民代表大会常务委员会地区工作委员会承担备案审查工作的机构，负责规范性文件的备案、审查、处理、综合协调等工作。”同时增加了同步审查主体，“县级以上人民代表大会各专门委员会、常务委员会其他工作机构按照职责分工，负责对相关规范性文件开展同步审查等工作。”条例进一步健全了备案审查工作机制，“县级以上人民代表大会常务委员会应当加强规范性文件备案审查工作的组织领导，加强备案审查制度和能力建设，建立健全备案审查统筹协调、衔接联动等工作机制。”“备案审查工作机构应当加强与同级党委、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院有关工作机构的联系，在双重备案联动、移交处理、联合审查、会商协调、信息共享、能力提升等方面加强协作配合。”

　　三是备案审查工作的程序和要求更加科学

　　在制定机关备案工作方面，条例要求制定机关“应当依照法定权限和程序制定、发布规范性文件，明确负责规范性文件报送备案工作的机构和人员，建立健全工作机制，加强规范性文件报送备案工作。”在原有报送备案范围基础上增加对配套规范性文件的要求，“有关国家机关和组织依照地方性法规、自治条例、单行条例的明确要求作出的配套规范性文件，应当报送法规制定机关备案；符合本条第一款规定的，应当同时报送本级人民代表大会常务委员会备案。”同时提升备案的质量和效率，将原有纸质备案文件的要求从“五份”减少为“二份”，增加电子文本通过备案审查信息平台报送要求，将形式审查时间从“十五日”缩短为“十日”，以数字化实现备案审查工作的迭代升级。进一步拓宽审查途径，明确县级以上人民代表大会常务委员会“综合运用主动审查、依申请审查、移送审查、专项审查和联合审查等方式，依法对规范性文件开展审查。”在处理方面，明确规定对“建议审查的规范性文件已经修改或者废止”“制定机关对建议审查的规范性文件明确表示同意修改或者废止”“对建议审查的规范性文件的同一规定进行过审查，已有审查结论”“建议审查的理由不明确或者明显不成立”等情形可以不予启动审查程序。

　　四是备案审查工作的保障和监督更加有力

　　条例修订后专门增设一章“保障与监督”，对加强备案审查工作能力建设以及监督作出有力规定。条例明确县级以上人民代表大会常务委员会“应当加强备案审查队伍建设，配备专业人员，加强人员培训，提高工作能力”“可以建立备案审查工作专家咨询机制，邀请专家学者、实务工作者等参与备案审查，委托高等院校、科研机构、行业协会等对规范性文件进行研究，为备案审查工作提供参考意见”，为备案审查工作高质量发展提供了人才保障。条例要求自治区人民代表大会常务委员会“应当加强备案审查信息化建设，建立健全全区统一的备案审查信息平台，完善在线提交审查建议、电子备案、在线审查、数据收集等功能，提高备案审查效能”“自治区人民代表大会常务委员会建设自治区法规规章规范性文件数据库，为社会公众提供规范性文件数据查询、检索和下载等服务”“设区的市人民代表大会常务委员会、自治区人民代表大会常务委员会地区工作委员会、县（市、区）人民代表大会常务委员会应当加强备案审查信息平台和数据库的使用管理，配合做好平台、数据库运行等相关工作”，备案审查信息平台和数据库的使用，为备案审查工作提供了信息化保障。同时，条例明确县级以上人民代表大会常务委员会“应当将规范性文件备案审查工作列入常务委员会年度工作要点和监督工作计划，纳入常务委员会工作报告内容。人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会工作机构应当将规范性文件备案审查工作纳入其年度工作报告”，这项规定将与“人民代表大会常务委员会听取和审议备案审查工作情况报告制度”一道，共同发挥对备案审查工作强有力的监督作用。

　　备案审查制度是一项宪法性制度，规范性文件涉及公民、法人和其他组织的切身利益。规范性文件的备案审查意义重大，也是每一位公民能够亲身参与规范性文件监督、完善中国特色社会主义法治体系的重要权利。我们要主动行使这份权利，认真学习宣传条例内容，积极参与到备案审查工作中来，对于身边出现的符合条例第十八条情形的规范性文件提出审查建议，在保障自身合法权益的同时，更好发挥备案审查全面依法治国“助推器”作用。（作者：马伟茗 吕高峰 作者单位：西藏自治区人大常委会办公厅研究室）